新规解读:《高层建筑消防安全管理规定》

2021-06-28 09:00:53 来源:消防法律研究 作者:李福秋 点击次数:
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应急管理部官网以应急部5号令发布了《高层建筑消防安全管理规定》(以下简称《规定》),标志这部关于高层建筑消防安全的部门规章终于正式发布了!值得庆贺,笔者第一时间经过认真研究学习,今天和大家分享对这部规章的理解。

一、关于《规定》的立法进程

该《规定》草案自2017年启动起草工作,由应急管理部消防救援局组织起草,2017年12月20日公安部在其官网公布过《高层建筑消防安全管理规定(征求意见稿)》,期间经过消防机构改革,2020年3月和4月,应急管理部再次对《高层建筑消防安全管理规定(征求意见稿)》公开征求意见。笔者当时也积极的提供了修改建议,通过正式发布的《规定》,貌似笔者提出几个建议被采纳了,或是偶然碰巧吧!不管怎么样,也算是笔者为我国的消防立法事业贡献一点力量吧!需要指出的是,这部规章是消防机构转隶至应急管理部后,首个关于消防工作的部门规章,也是现行有效的第二部关于特定场所(建筑)消防安全方面的部门规章,前一部是《公共娱乐场所消防安全管理规定》(公安部第39号令)。《规定》分为总则、消防安全职责、消防安全管理、消防宣传教育和灭火疏散预案、法律责任和附则,共6章51条。

二、《规定》的积极意义

《规定》进一步充实了我国消防法律体系

我国目前的消防法律体系主要包括消防法、原公安部规章、地方法规、政府规章等。《规定》发布后,在增加规章的数量的同时提高规章的质量,也将进一步推进高层建筑的消防安全管理工作。目前有关高层建筑消防安全管理的规章,主要是公安部1986年颁布实施的《高层建筑消防管理规则》(〔86〕公消字41号)和1992年颁布实施的《高层居民住宅楼防火管理规则》(公安部令第11号),都已出台25年以上,随着我国高层建筑的快速发展和法律法规、标准规范的修订,相关内容已不能适应当前高层建筑消防安全管理的实际需要,有必要对原有规定进行整合和完善,对高层建筑消防安全管理工作予以规范和加强。

更为重要的是,《规定》将填补我国消防法律体系的一处空白——居民住宅建筑消防管理中的责任基础问题。我国现行的消防立法在住宅物业消防安全方面严重滞后。我国现行的《消防法》主要针对单位,也就是通常说的机关、团体、企业、事业等单位。《消防法》明确了单位的消防主体责任,并在第十六、十七条明确了单位的消防职责,因而目前的消防工作的主管部门一直沿袭传统工作思路,将工作重点主要放在对机关、团体、企业、事业等单位的主体责任落实上。从实际火灾统计数据分析,农村火灾和居民住宅火灾伤亡人数比例较高。然而,现行《消防法》对农村、社区的消防工作主要依靠两委开展群众性消防工作的方式加强群防群治,这样的规定过于宽泛,没有明确责任和义务。因此,处于基础地位的住宅业主没有明确相应的消防义务,造成立法上的缺位。

由于住宅的所有人、使用人消防安全主体意识不强,很不利于全社会的消防安全。以居民住宅为例,《消防法》仅对住宅区的物业服务企业应当承担对共用消防设施的维护管理义务作出规定,没有明确业主的义务,这种主体责任规定不全面的立法缺陷导致实际工作中出现很多问题。实际上,物业服务企业只是与业主通过物业服务合同约定的合同当事人,是民事关系中一般主体,只能依据合同履行相关的义务,是业主聘用的,物业服务企业本身并没有管理职能。由于没有对住宅业主的基本义务进行规定和法律上的指引,导致很多人错误的认为“消防工作只是政府部门的职责,与个人无关”。实际上,住宅的安全管理义务属于业主,《民法典物权编》规定业主行使物权时“不得损害公共利益和他人合法权益”,消防安全是公共安全方面的重要内容,整个消防法律体系都是以维护社会公共消防安全为根本目的,因此业主当然有维护公共消防安全的义务。

与其他法律立法习惯明显不同的是,《消防法》却没有在总则部分明确本部法律的调整对象,由于《消防法》没有明确规定调整范围,侧重以单位消防主体责任为主线的立法思路构建,缺少对非单位的责任体系构建,而从消防工作的本质属性上看,其实消防监督主要是监督建筑物、场所以及区域的消防安全,例如本次立法的对象“高层建筑”。因此,在本部法律中应当首先明确谁才是“高层建筑”真正的责任主体,这是所有因此产生的法律关系的逻辑起点。

《规定》在第二章“消防安全职责”明确了这个问题。《规定》第四条规定:“高层民用建筑的业主、使用人是高层民用建筑消防安全责任主体,对高层民用建筑的消防安全负责。”是明确高层建筑的责任主体的基本条款。《规定》第六条第一款:“高层民用建筑以承包、租赁或者委托经营、管理等形式交由承包人、承租人、经营管理人使用的,当事人在订立承包、租赁、委托管理等合同时,应当明确各方消防安全责任。”该条第二款还规定“实行承包、租赁或者委托经营、管理时,业主应当提供符合消防安全要求的建筑物,督促使用人加强消防安全管理。”这些规定实质上明确建筑物的业主和使用人消防安全职责。这种双主体的规定,也改变了单一责任主体的传统,在实务中可能会面临真正主体甄别的问题。但从消防管理实务看,相较于仅赋予使用人的管理职责更为合理。

三、《规定》主要亮点内容

(一)法律上赋予物业服务等机构消防安全职责。《规定》在明确高层建筑责任主体基础上,结合社会发展的现状需要,增加了有关物业服务企业、消防技术服务机构等专业服务单位可以接受委托提供消防安全服务等规定。并且明确规定“应当在服务合同中约定消防安全服务的具体内容”这是一种很好的立法手段,通过行政法明确规定提供涉及公共安全服务的合同中应当明确合同内容。根据该条规定,如果消防服务企业接受委托提供消防服务,就必须在服务合同中明确消防安全管理的职责。《规定》第十条又进一步明确接受委托的高层住宅建筑的消防服务单位的消防安全职责。再结合《消防法》第十八条规定:“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理,提供消防安全防范服务”。这样规定以后,提供消防服务的企业的约定义务转为法定义务。

(二)明确多产权建筑及出租(承包)消防安全管理。《规定》明确同一高层建筑有两个以上业主(使用人)的,应当委托一家消防专业服务单位,或者明确一个业主(使用人)作为统一管理人,对共有部分的消防安全实行统一管理,并负责协调、指导业主、使用人共同做好整栋建筑的消防安全工作,防止由于多业主、使用人之间推诿扯皮致消防安全责任落不到实处。对于承包、租赁或者委托经营的高层建筑,《规定》第六条规定,当事人在订立承包、租赁、委托管理等合同时,应当明确各方消防安全责任。并且明确“委托方、出租方依照法律规定,可以对承包方、承租方、受托方的消防安全工作统一协调、管理”和“业主应当提供符合消防安全要求的建筑物,督促使用人加强消防安全管理”,对此《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》的相应条款有所区别,在法律上进一步规定了业主方的义务。类似的规定,在笔者起草制定的《大连市消防条例》中也有所提及,这次《规定》终于对出租房屋的消防安全管理作出明确规定。

(三)回应高层建筑事故教训并加强管理手段。《规定》总结近年来高层建筑火灾事故教训,结合现行法律法规和消防技术规范的要求,对容易引发火灾事故和造成群死群伤的重点部位、特殊场所以及用火用电的日常消防安全管理关键环节进行了细化和明确。包括外保温材料管理,设备用房、登高操作面等重点部位管理,以及规范用火、用电、用气行为等。还明确规定加强公告公示手段,主要在两方面。一是在建筑显著位置公示消防安全管理人姓名、职务和消防安全管理职责(第八条)。二是全面推行标识化管理。《规定》明确在消防车通道、消防车登高操作场地、灭火救援窗、消防水泵接合器、常闭式防火门等部位设置提示性、警示性标识。

(四)规范电动自行车管理。电动自行车火灾事故近年来高发,消防机构曾经多次下发《通告》等规范文件予以治理。从立法文件看,《规定》首次对这个问题予以回应。《规定》鼓励电动自行车存放、充电场所应当独立设置,设置在高层建筑内时,应当与建筑其他部分进行防火分隔,充电设施应当具备充满自动断电功能。严禁在高层建筑疏散走道、楼梯间、安全出口停放电动自行车或者为电动自行车充电。

(五)强化利用社会化手段和技防物防措施。《规定》明确高层建筑应当每年至少开展一次消防安全评估,并且对消防安全评估报告内容作出明确规定。关于消防安全评估,近年来在多次规范性文件中提及,但在法律规范中属于首次。同时,《规定》鼓励、引导高层公共建筑的业主、使用人投保火灾公众责任保险。推广应用智能化手段对电气、燃气消防安全和消防设施运行等进行监控和预警;无自动消防设施的高层住宅建筑鼓励因地制宜安装火灾报警和喷水灭火系统、火灾应急广播等消防设施,提升自防自救能力。

(六)《规定》明确了消防宣传教育和灭火疏散预案。高层建筑发生火灾主要依靠自救,良好的自我管理和可操作性强的灭火预案对火灾处置非常有利。《规定》专门设置一章六条对此进行详尽的规定。并且明确了“高层住宅建筑的物业服务企业应当每年至少对居住人员进行一次消防安全教育培训,进行一次疏散演练。”

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